银行收紧融资背后:政策倒逼停贷? PPP盛宴之下乱象频生

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来源:中国经营报 时间:2018-01-14 05:35:00
曾被视为一块“美味的蛋糕”,而今却遭遇政策“点刹”,PPP项目在商业银行看来的确有必要进行一轮风险方面的内部审查。据《中国经营报》记者了解,由于财政部的口头通知,商业银行跟地方政府融资相关的业务都要进行一轮规范,PPP项目的融资亦在其中,也将面临风险筛查。

  曾被视为一块“美味的蛋糕”,而今却遭遇政策“点刹”,PPP项目在商业银行看来的确有必要进行一轮风险方面的内部审查。

  据《中国经营报》记者了解,由于财政部的口头通知,商业银行跟地方政府融资相关的业务都要进行一轮规范,PPP项目的融资亦在其中,也将面临风险筛查。同时,受监管92号文和192号文的影响,一批伪PPP项目和地方政府违规担保项目将遭遇银行停贷,项目的规范将成为商业银行介入的前提。

  近年来,在地方政府的加速推进下,各地PPP项目加速落地,但现行PPP模式仍存在不规范现象,项目的落地执行和规范方面问题逐渐暴露,为防范PPP过度、过快发展所带来的金融风险隐患,商业银行对PPP项目融资较为谨慎。

  政策倒逼停贷?

  近日,某国有大行暂停PPP项目贷款的消息在市场上引起了轩然大波。记者向该行的总行和分行分别证实,分行相关负责人仅以“不是事实”回应,不愿多谈及该事件。

  事实上,商业银行对PPP项目融资虽未暂停,但是融资收紧却是毫无疑问。近年来,由于地方政府对PPP项目的热衷,该模式下的项目上马过快,项目的落地执行和规范方面问题逐渐暴露。财政部、发改委、银监会等部委在化解风险上频频发文,意在通过金融机构的融资来强化项目规范。

  “PPP项目确实是收紧了,主要是政策方面的影响因素更多。”某股份制银行人士表示,该行目前只做存量的项目,对于新项目暂时没有介入了。

  该股份制银行人士向记者透露,PPP项目的模式比较成熟,但是操作上的一些惯用的方式可能会“踩红线”,银行如今也在观望政策的导向,同时将内部项目的风险做一轮排查。“很多PPP项目涉及到地方政府或央企的背书或暗保,这部分的效力将是银行风控很重要的一点。”

  2017年下半年,财政部和国资委对于PPP项目的监管接连下发通知,其中92号文和192号文影响最大。

  11月10日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理的通知》财办金〔2017〕92号,对不符合要求的PPP入库项目进行集中清理,其中“不适宜采用PPP模式实施”“未按规定开展‘两个论证’”“不符合规范运作要求”“构成违法违规举债担保”等情况位列其中。

  在财政部发布该《通知》一周后,国资委于11月17日也印发了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》国资发财管〔2017〕192号。该《通知》则明确表示“严格规模控制,防止推高债务风险”“不得参与付费来源缺乏保障的项目”“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的集团子企业不得单独投资PPP项目”“不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目”“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”等。

  “PPP项目大部分是以央企和国企为主,商业银行在资金投放中更多考虑到的也是政府的信用。政策上一旦对这种担保严格限制,可能银行的处境就会比较尴尬。”前述股份制银行人士称,“比如,商业银行一旦将资金投放之后,由于惯例做法被调出项目库,可能项目的风险就会加大。”

  他告诉记者,商业银行在介入地方PPP项目时,前提条件就是项目要“入库”。“监管发文清理PPP项目,这个范围多大,执行力怎样,暂时情况都不明确。”

  排查PPP乱象

  时至今日,地方政府的债务具体数额暂不明晰,但是已然引起了国家的高度重视。从PPP项目看,数量和规模在高速增长,但是其“致命伤”也不断暴露。数据显示,截至2016年上半年,财政部PPP综合信息平台入库项目总数为9285个,总投资额已突破10万亿元。

  然而,在国家鼓励PPP项目的同时,许多地方政府大刀阔斧地将当地诸多基础设施建设项目包装成PPP项目,将建设单位包装成“社会资本方”,而后以“明股实债”的方式向金融机构进行融资,待建设完成后,政府会对项目进行回购。

  “很多PPP项目仅仅是一个传统的政府采购模式,这与PPP项目的理念是不符合的。更有甚者,一批项目被包装成PPP,也根本不是公共服务项目。”一位地方财政厅人士称。

  该人士表示:“比如许多医院或医疗领域的房屋建设,披着医疗项目外衣混入PPP项目,就是一个典型的伪PPP项目。这种项目不适宜用PPP模式,则是应该属于清理的范围。”

  记者在采访中还了解到,PPP项目的分布值得关注。很多PPP项目是为了缓解地方政府的债务压力,经济发展较好的地区PPP项目较少,而政府债务压力较大的地区在PPP项目总量上反而更多。贵州、河南等地PPP项目一直很多,但是北京、上海等一线城市的PPP项目很少。

  更重要的是,在PPP项目中,由于政府的特殊地位,很多项目的运作并非完全的市场化。

  “银行在其中对风险和收益的控制都期望相对的固定,对风险的分担实际上是非常有限的。有些项目的风险甚至是低于贷款风险,收益却颇高,这让一些银行对PPP项目很热衷。”建设银行相关人士称。

  2017年11月,包头地铁项目被叫停,成为了此次清理PPP项目的导火索。据了解,在该项目中,包头市规划了总长度达182.5公里的六条地铁项目,总投资为305.52亿元,其中包头市地方财政的资本金部分为122.21亿元。但是,包头市2016年一般公共预算收入仅为271.2亿元,地铁的投入与政府收入极不匹配。

  据了解,包头市地铁项目被叫停所带来的损失有限,相比较而言,有的PPP项目烂尾至今,只能诉诸法院。

  2015年,武威工业园区污水BOT项目的SPV公司武威恒泰污水处理有限公司起诉凉州区人民政府及甘肃武威工业园区管理委员会,主张因甘肃武威工业园区管理委员会无故单方解除合同;2016年12月相关媒体报道,甘肃首个BOT公路项目烂尾,政府与投资方相互指责。

  “PPP项目往往时间很长,工程变数也很大。政府、投资方和建设方缺一不可,所以对承接企业的实力要求很高。但是,有的企业在其中可能资金链断裂,使得项目风险增高。”前述地方财政厅人士表示。

  在此次PPP项目清理中,监管对于项目的合规列举了很多负面清单,但是商业银行在风险排查上集中于三项。“在风险的排查上,针对的是入库的公共项目,要排查违规担保和承诺收益的情况,要对项目可行性论证和政府债务承担能力方面再次审核。”上述股份制银行人士表示,银行初衷不是要暂停PPP项目融资,而是要根据政策把不符合要求的项目锁定,并内部商讨处置方式。

  他告诉记者,目前银行与一些合作较好的地方政府的存量项目还是在推进,但是新项目可能就要往后推了,至少等风险排查结束,时间大约需要两个多月。

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